导航条

首页省市部署重要讲话部门行动最新动态各区动态“两建”访谈媒体聚焦专家视点社会参与他山之石
 
比对深圳、浙江和天津统一市场监管体制改革模式
http://www.dayoo.com/2016-04-15 09:00

  《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)指出,加快县级政府市场监管体制改革,探索综合设置市场监管机构,原则上不另设执法队伍。目前体制改革正在推进:在国家层面,中央已明确中编办、工商总局牵头落实十八届三中全会改革任务;在地方层面,深圳、上海、浙江、天津、辽宁、吉林、重庆两江新区、武汉东湖新区等地纷纷整合工商、质监、食药等部门,组建市场监督管理局(委),试图用一个强有力的部门打破地方保护。

  市场监管(market regulation)是现代政府的基本职能之一。从概念上说,监管指的是政府依据规则对市场主体行为进行引导和限制,其目的是纠正市场失灵。根据被监管对象不同,市场监管包括经济性监管和社会性监管两大类:前者针对能源、金融等经济部门,后者包括安全、健康和环境(英文合称S. H. E.)等内容。在西方国家近30年改革中,政府一方面放松对微观经济运行的管制和干预,另一方面加强与民生相关的社会性监管。在我国行政体制架构中,能源局、证监会、银监会、保监会等部门承担经济性监管职能;工商、质监、食药、知识产权、安监等系统主要负责社会性监管。

  政府监管市场的模式在理论上可分为三类:一是分段监管,具体包括研制、生产、流通、消费等环节;二是分事项监管,可以是许可审批、监督执法、行政处罚等工作;三是分品种监管,根据风险程度将产品区分为普通商品、重要工业产品、进口商品、食品药品、特种设备等,采取不同监管措施。三类模式各有利弊,其中分段监管容易产生段与段之间的缝隙,分事项监管对工作专业性要求较高,而分品种监管的难点是品种边界的划分。

  成熟市场经济国家主要对终端产品质量安全进行监管,涉及主体资格资质和行为的标准、认证等事务交给市场和社会组织。我国则不同,监管部门对企业主体资质、生产经营行为和产品本身三个方面都进行监管。例如在2014年新版《医疗器械监督管理条例》颁布之前,医疗器械生产企业需要从工商部门获取营业执照,这是对主体资质的确认。同时,食药监管部门对委托生产行为进行实质性备案,属于对生产行为的限制。此外,企业生产的医疗器械需要通过质监部门的强制性安全认证(3C),即对产品本身的监管。类似情况在市场监管领域广泛存在,多重监管执法会带来企业守法成本提升和行政资源浪费,还有可能导致监管执法不公平。

  理想的市场监管体系应具有整体性。由于种种原因,我国政府市场监管职能长期散落在多个部门,部门之间难免出现职能交叉和真空,形成“九龙治水“的监管碎片化问题。在当前中国的语境下,由于食药等部门实行属地分级管理,地方保护主义又将监管体制缺陷放大,导致信息本地化问题。在不少地方,市场主体违法犯罪信息呈现“村里知道说不知道,乡里不知道装知道,县里想知道还真知不道”的层层衰减分布。横向与纵向的监管体制缺陷,使得我们面临日益严峻的食品药品安全、产品质量和消费者权益受侵害问题。

  党的十八届三中全会提出“改革市场监管体系,实行统一的市场监管”,为改革指明了方向。

  三地市场监管体制改革模式比较

  现在,地方层面进行的体制改革模式存在差异,各有千秋,目前大致形成三类模式。

  (一)“纺锤型”的深圳模式

  2009年,深圳在“大部门制”政府机构改革中探索市场监管体制改革,整合工商、质监、物价、知识产权的机构和职能,组建市场监督管理局,后来加入全链条食品安全监管的职能。2014年5月14日,深圳组建市场和质量监督管理委员会,主要承担制定政策、规划、标准等职能,并监督执行部门,由分管副市长任主任委员。委员会下设三个机构:一是正局级行政机构深圳市市场监督管理局(挂市质量管理局、市知识产权局牌子),二是深圳市食品药品监督管理局,三是副局级行政机构深圳市市场监督稽查局。上述机构分别承担市场监管领域的行政管理和监督执法职能,市场监管局和食药监局局长分别担任市场监管委员会副主任委员。在区一级分别设置市场监督管理分局和食品药品监督管理分局作为市局直属机构,在街道设市场监督管理所作为两个区分局的派出机构。深圳模式呈现上下统一、中间分开的“纺锤型”结构。

  深圳模式经过重大调整,目前看有三大优点。一是采取分类监管模式。充分考虑并区分对待普通产品质量与食品药品安全,将食品安全监管职能调整由食品药品监管局承担,实现专业化监管。二是统一监督执法队伍。由于行政强制、处罚等行为与市场主体利益直接相关,解决多头执法问题有利于减轻市场主体负担,提升监管公平性。三是宏观政策设计与微观监管有机结合。

  当然,深圳模式在确保监管政策一致性上面临挑战。各类市场监管部门的“前世今生”截然不同,工商部门从管理城乡农贸市场起家,监管对象是交易行为和市场秩序,管理方式较为粗放;质监部门更多关注产品内在质量如重量、成色和品质,因此技术支撑能力较强;餐饮监管主体的前身是卫生监督机构,其注重产品和公共场所的清洁无菌以及对人体健康无害。这种差异会带来行政许可、行政执法和行政处罚的标准不同和风格冲突。全国工商系统实有工作人员42万人, 2012年全国食药监系统到岗93572人,全国质检系统约20万人。随着企业登记制度改革不断推进,工商部门所拥有的实际职能不断减少,这支庞大的公务员队伍的未来出路已经上升为政治问题。同时,工商部门作为老牌市场监管部门嵌入市场网络较深,在政府体系中拥有更大话语权,有能力主导市场监管体制改革,用基层监管工作人员的话来说是工商“吞并”质监和食药监。其直接影响是工商部门惯用的排查、索证索票等管理方式被广泛用于基层市场监管。

  将不同部门糅合在一起,需要统一的行政流程再造,否则会产生内部行政文化冲突。例如,标准化、知识产权促进和保护、消费者权益保护工作原分属质监、知识产权和工商部门,机构改革后标准化与知识产权促进的关系密切,知识产权保护又与消费者权益保护密切相关,这就需要按业务内在联系的逻辑而非部门间联系的逻辑来确定工作流程。又如,由于上位法律法规没有相应调整,机构改革后监管人员在监督执法时要带好几套法律文书,相对人也不得不面对不同执法标准和行政风格。

  (二)“倒金字塔型”的浙江模式

  2013年12月9日,浙江省食品药品监管体制改革正式启动,在县(市、区)整合工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局的职能和机构,组建市场监督管理局,保留原工商、质监、食药监局牌子;地级市自主选择机构设置模式;省级机构设置保持不变。同时通过重新布局结构,综合设置市场执法机构、基层市场监管所、技术检验检测和市场投诉举报等机构,具体设置形式由县(市、区)政府结合实际确定。可见,浙江模式呈现基层统一、上面分立的“倒金字塔形”结构。这项政策创新迅速扩散,安徽、辽宁、吉林等省份以及上海、武汉等城市也探索类似做法。2014年1月1日,上海浦东新区的工商、质监、食药监部门完成“三合一”整合,挂牌成立上海浦东新区市场监督管理局,同时取消了原来工商、质监、食药监部门的市级垂直管理,改为属地管理。安徽则在市级组建新的食药局,县级以下整合工商、质监、食药部门“三合一”,组建市场监督管理局。

  浙江模式一方面可以发挥各部门优势,例如工商部门机构设置和队伍体系完整,基本覆盖乡、镇、街道基层;质监部门拥有完备的检验检测技术支撑,能够满足日益复杂的监管需求;食药监管部门则具备食品药品监管的专业优势。另一方面,改革有利于整合市场监管执法资源,在加强专业管理的基础上推进综合执法,优化市场准入方式,强化事中、事后监管,着力构建贯穿生产、流通、消费全过程,监管、执法、技术支撑相衔接的监管体制机制。

  不过,这种模式除了监管工作一致性受到挑战,改革还带来其他问题。首先,1+1>2的“大部门制”理想改革效果难以实现。在“权责同构”的行政架构中,由于上级部门没有同步改革,下级对口机构为应对上级工作要求而难以优化和精简。所谓“下改上不改,等于没有改”。以浙江省Z市(地级市)市场监管局为例,该局成建制整合了该市原工商局、质监局和食药监局,共有22个内设机构。这其中有15个处室未作任何调整,包括原工商局处室5个、原质监局处室4个、原食药局处室5个,原卫生局科室1个,占全部内设机构三分之二强;而合并的综合处室4个,新设处室更是仅有3个,如下表1所示。这种自上而下的改革,给基层工作带来困难。

表1 浙江省Z市(地级市)市场监督管理局内设机构情况



注:浙江各地级市的局委办将内设机构称为处,实际仅为正科级机构。 

  其次,食品药品监管专业性被削弱。本轮体制改革源于加强食品安全监管,最初的理想设计是用管药的方法管食品,但组建市场监管局的结果是用普通产品质量监管的方法来对待食品药品,与政策初衷南辕北辙。县级市场监管局成立后,工商、质监的省以下管理体制同时取消。在行政问责的风险压力下,地级市监管部门倾向于将食品药品监管中的许可、监督检查等事权下放给县一级,但监督执法和技术支撑资源并未随之下沉,机构改革陷入“监管职责往下压,监管资源被截流”的困境。以往质监和食药监在乡镇基层没有派出机构,监管工作由县局机关和直属机构承担;机构改革后,县级市场监管局职责明显增多,因此以同样的逻辑思路将大量监管职责下放给市场监管所。这种做法看似落实了属地责任,实际上以工商所为班底的乡镇市场监管所根本无力承担食品生产、药品经营、特种设备等专业领域的监管。

  笔者在基层调研中了解到,普通公务员从开始接触到完全胜任一线食品药品监督执法,至少需要两年全职工作时间,专业成长的难度较大。现实中大部分市场监管所严重缺乏食品药品监管专业人员,有的执法人员“进药店不知道做什么,只会问店主要营业执照。”

  此外,食品药品安全工作的重要性被降低。在省以下垂直管理体制下,自上而下的督查和问责机制促使工商、质监部门将食品安全作为本部门所有业务中最重要的工作,基层监管机构普遍将30%~60%的工作精力投入到食品安全监管中。市场监管局组建后,表面上食品药品安全从部门责任提升为地方政府负总责。而在实践中,食品药品安全仅仅被地方政府看做一项具体的部门工作,与经济发展、社会稳定等宏观任务相比,其相对重要性大为降低,可以带动的监管力量也随之减少。如安徽某地市场监管局工作人员被派去从事征地拆迁、烧秸秆等工作,严重影响基层监管人员积极性,有人甚至“盼着出大事”。新体制还容易滋生地方保护主义。一些地方为优化投资环境设立“企业宁静日”,监管部门只能在规定时间对企业进行监督检查,且必须通过有关部门审批,随机检查就不可能实现。近期发生的上海福喜“过期肉”事件中,执法人员就在进入封闭厂区时遇到障碍。

  (三)“圆柱型”的天津模式

  2014年7月4日,天津市市场和质量监督管理委员会正式成立。改革整合了市食药监局、市工商局、市质监局的机构和职责,以及市卫生局承担的食品安全有关职责,不再保留食药监局、工商局和质监局三个市级部门。改革整合三个局的执法机构,设稽查总队。在区县层面,设市场和质量监督管理局,受市场监管委垂直领导,乡镇街道设置市场监管所作为区市场监管局的派出机构。这样,天津从市级层面到区、街道办全部实现“三局合一”,形成全行政区域内垂直管理的“圆柱型”统一市场监管模式。

  天津改革是在简政放权的大背景下实施的,具有明显的政治导向性,目标是在一个部门负全责、一个流程优监管、一支队伍抓执法、一个平台管信用、一个窗口办审批、一个中心搞检测、一条热线助维权等七个重点方面下功夫、见成效。改革的最大亮点是实现健康产品(health product)统一监管。健康产品包括食品、药品、化妆品、食用农产品、饮用水、烟草、消毒产品及其相关辅料包材等。现代社会的健康产品风险越来越具有关联性和系统性特征,其不仅表现为低水平制假售假和简单的质量缺陷,更存在风险相互交融转化的可能。中国也自古有“药食同源”的传统,食品与药品并无明确界限。因此人为割裂健康产品监管体系,很可能出现“按下葫芦浮起瓢”的困境。如2012年“铬超标药用胶囊”事件,就暴露出药用明胶和食用明胶监管职能交错的问题;现实中经常出现的保健食品冒充药品现象,同时牵涉食品安全和药品安全。

  2013年国务院机构改革仅仅有限整合了食品药品监管职能,很多依然散落在相关部门:农业部门监管食用农产品质量,食品安全标准制定和风险评估由卫计部门负责,食品生产容器和包装材料监管职能由质监部门承担,食品药品广告监管权在工商部门。随着经济社会发展,未来健康产品风险将更为复杂。天津改革的目标是实现健康产品统一监管,但留下两个例外:一是考虑到有相当比例的农产品不以食用为目的,而是用作饲料、生物燃料等用途,因此食用农产品质量监管职能没有被整合;二是由于国家层面的体制因素,食品安全标准制定的职能依然留在卫生计生部门。

  天津模式的机构整合力度最大,但机构“物理叠加”并不意味着去职能“化学反应”,因此面临内部行政流程整合的问题。有学者认为,过去“九龙治水”的分段监管模式与改革后“一龙治水”的大部制模式本质上具有结构相似性,只不过将部门间推诿扯皮变成部门内的协调。据了解,天津市市场和质量监督管理委员会拟设33个处室,除办公室、人事、监察、法制等综合处室进行整合外,工商、质监、食药的原业务处室基本未做调整。这意味着天津模式将面临内部整合的艰巨任务。

  下一步

  深圳在2009年大部门制改革中将食品安全监管职能纳入市场监管局,但在2014年又将该项职能划转给新组建的食品药品监管局,其主要原因是食品安全监管与普通商品监管的模式完全不同。本轮地方体制改革中,安徽等地较早在县区市试点工商、质监、食药“三合一”,但由于弱化了食品药品监管力量,现实中暴露出诸多问题,已被紧急叫停。地方试点的经验和教训值得我们高度关注,如果地方为机构改革而改革,不考虑监管实际,将来很可能要“返工”。因此,要循序渐进开展机构改革,现阶段不急于推进统一市场监管体制改革

  此外,改革中要突出食品药品监管的专业性,适时成立健康产品监管局,最终与市场监管局并列。例如,美国政府设有监管一般市场秩序的联邦贸易委员会(FTC),同时专门设置监管健康产品的食品药品监管局(FDA);英国政府设立专门的药品和医疗器械监管机构(MHRA);日本由厚生劳动省监管除食用农产品之外的食品安全。尽管各国实践不同,但不论如何都将食品药品等健康产品作为特殊商品进行监管。从理论上说,市场监管的对象是各类市场主体交易行为,目的是维护市场秩序和环境;而健康产品监管的对象是特定产品质量安全,属于公共安全范畴,两者的定位和范式截然不同。

再者,改革要区分地域特征,推广适合当地的具有代表性的模式。就统一市场监管体制带来的影响而言,大城市与中小城市不同,发达地区与欠发达地区也不同。各地要充分评估整合工商、质监和食药监的政策效果,对整合中和整合后可能出现的问题有充分准备。中央宏观顶层设计必须与地方微观基层创新相结合,提炼出一些具有代表性的模式,分类指导和分步实施相结合,避免盲目跟风。从目前的实践看,市场监管局与食药监局并列的深圳模式,可以被一些监管基础较好的地区借鉴。


作者为国家行政学院副教授、管理学博士

责任编辑:杜珂 | 版面编辑:李丽莎(ZN024)


财新网 http://opinion.caixin.com/2014-08-11/100715262.html